El tortuoso camino de la amnistía: cuándo volverá Puigdemont

Después de semanas con la palabra ‘amnistía’ en boca de todos —medios y buena parte de la ciudadanía—, la investidura parece haber puesto punto final a esta cuestión. Sin embargo, nada más lejos de la realidad. Pese a que la negociación con Carles Puigdemont ha sido una ardua y compleja, el camino de la polémica norma no ha hecho más que empezar.

El pasado lunes, 13 de noviembre, el PSOE presentaba en el registro del Congreso de los Diputados las 23 páginas que componen su propuesta. La “Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña” veía la luz tras semanas de discusión con ERC y, especialmente, con Junts. La formación de Puigdemont, clave en la investidura de Pedro Sánchez, impuso la amnistía como condición ‘sine qua non’ y aseguró que no haría “pagos por adelantado”.

Pese a ello, Puigdemont se ha visto obligado a enmendar sus propias palabras y los siete diputados de Junts invistieron a Sánchez el pasado jueves. Lo hicieron sin que la proposición de ley de amnistía hubiera dado un mínimo paso en su tramitación. Los ‘tempos’ parlamentarios lo impedían y Junts, una vez llegada la formación al terreno de la realidad tras tiempos en la utopía, cumplió sin rechistar demasiado.

Abonada la factura de la amnistía por adelantado, Carles Puigdemont espera ahora ‘cobrar’ su botín. Sin embargo, deberá tener paciencia: la ley que puede permitir su libre retorno a Cataluña inicia su andadura y prevé un camino lleno de escollos. La amnistía y, por ende, el retorno de Puigdemont tras seis años fuera de España tardará todavía unos meses.

La aplicación de la ley de amnistía, cuestión de meses… y de saltar escollos

Durante la tarde del pasado lunes, el PSOE —en solitario— registró en el Congreso de los Diputados la proposición de ley de amnistía. El siguiente paso es competencia de la Mesa de la cámara: debe calificar la propuesta, es decir, decidir si el texto puede iniciar la tramitación parlamentaria.

Aunque se especulaba con la posibilidad de que esto ocurriera en la reunión de la mesa del martes 14, finalmente no fue así. La presidenta del Congreso, Francina Armengol aclaró que “actuaremos como siempre, la propuesta correrá seguirá el curso normal”. Normalmente, la mesa califica las propuestas que se registran con hasta 48 horas de antelación, con lo que darle el visto bueno el pasado martes habría vulnerado esta costumbre.

Con toda probabilidad, será el próximo martes 21 cuando la mesa califique la propuesta de norma. El trámite solo podría pararse o retrasarse en el caso de que los letrados del Congreso desaconsejaran su tramitación por indicios de anticonstitucionalidad. Pero lo cierto es que es algo altamente improbable; más aún con el nuevo letrado mayor del Congreso, Fernando Galindo, procedente del ‘sottogoverno’ de Pedro Sánchez.

De este modo, el martes 21 arrancaría la tramitación de la proposición de ley. Tal y como pide el propio texto, se haría por el procedimiento de urgencia, lo que supone acortar los plazos habituales a la mitad. Se iniciaría entonces un periodo de quince días para que el Gobierno pueda pronunciarse o no sobre la mencionada proposición.

El Congreso urge…

Transcurrido dicho plazo y previendo que el Ejecutivo no torpedeará la propuesta del PSOE, el Congreso deberá acoger un primer debate. En concreto, el pleno discutirá sobre si toma en consideración o no esta proposición, en una votación que deberá contar —lo hará— con el apoyo de los socios parlamentarios del Gobierno. Dicho debate podría tener lugar en torno al puente de la Constitución.

Superado este paso, se abre un periodo de una semana para que los grupos políticos presenten enmiendas: nos vamos a la semana del 11 de diciembre. En el caso de que se presenten enmiendas a la totalidad —PP y Vox lo harán de forma más que probable—, estas deberán votarse en pleno y quedar rechazadas. De lo contrario, la proposición de ley decaería.

La proposición iría entonces a la comisión de debate correspondiente que, en primer lugar, nombrará una ponencia. En una semana, la ponencia deberá presentar un informe sobre la propuesta, que se debate en comisión artículo por artículo. El trabajo de la comisión podría verse culminado justo antes de Navidad, apurando los plazos.

El PSOE y sus socios pretenden que la ley de amnistía quede aprobada inicialmente en el Congreso antes del fin de año. Para ello, deberá apurar los plazos y que se apruebe en pleno —al tratarse de una Ley Orgánica, será necesaria mayoría absoluta— hacia el 27 de diciembre. Hay que tener en cuenta que enero es un mes inhábil en el Parlamento español: no se celebran sesiones plenarias.

… y el Senado frena

Culminada la aprobación inicial del Congreso, el texto pasará al Senado, donde el PP cuenta con una amplia mayoría absoluta. Gracias a ello, los populares reformaban la semana pasada el reglamento de la Cámara Alta para ralentizar la tramitación de la ley de amnistía. Con el cambio, el Senado puede desestimar la tramitación de urgencia que pide la norma y frenar el dinámico compás con el que llegará desde la Carrera de San Jerónimo.

De este modo, el Senado bloqueará durante dos meses la ley de amnistía, lo que nos sitúa ya en pleno mes de marzo. Además, el PP va a servirse de la mayoría absoluta que tiene en la Cámara Alta para proponer un veto o una enmienda total a la ley. Sin embargo, pese a obstaculizar y retrasar la tramitación de la norma, el Senado no podrá aplicar dicho veto porque debería refrendarlo un Congreso que cuenta con mayoría favorable a la amnistía.

Así pues, la proposición volverá al Congreso, que tumbará los cambios que se hayan producido en el Senado. Se prevé que antes de finalizar el mes de marzo la ley de amnistía quede aprobada de forma definitiva. Su publicación en el BOE —probablemente al día siguiente— supondrá su automática entrada en vigor.

El balón, sobre el tejado del Supremo y de la Justicia Europea

Los tribunales afectados por la amnistía contarán con dos meses de margen —siguiendo el calendario, hasta finales de mayo— para aplicarla. Pero la mera entrada en vigor de la norma levanta las órdenes de busca y captura y las medidas cautelares dictadas por los jueces. Ello permitiría la vuelta de Carles Puigdemont y de otros encausados por el ‘procés’ a España de forma inmediata.

Pero justo en este punto puede surgir el mayor escollo para la amnistía; el más insalvable. El Tribunal Supremo, que deberá revisar la sentencia del ‘procés’ para amnistiar a sus condenados, puede provocar la paralización de la norma. En ese momento, el Supremo tiene la potestad de plantear una cuestión de inconstitucionalidad, que deberá resolver el Tribunal Constitucional.

En paralelo, puede plantear a su vez una cuestión prejudicial ante la Justicia Europea, que también provocaría la paralización de la norma. Aunque el texto de la proposición de ley trata de evitar estas suspensiones normativas, como las cuestiones al Constitucional y a la Justicia Europea también incumbirían a este contenido, podrían quedar en suspenso. De este modo, si bien la aplicación de la amnistía podría tener lugar en la primavera, el Supremo podría lograr su paralización ‘sine die’.

En definitiva, pues, el tortuoso camino de la amnistía no ha hecho más que empezar. A una compleja tramitación parlamentaria se une la voluntad de dilación del Senado y la potestad judicial del Supremo. No solo no se ha llegado a la meta sino que quien cante victoria corre el riesgo de hacerlo demasiado pronto.